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最低生活保障制度一定要起到托底作用
分类:牛博推荐  权限:公开  发表:2016年09月21日 08时46分  阅读:6107 次  评论:1 条     转载到我的博客
  文/梁发芾

  甘肃省临夏州康乐县的一个母亲,残杀了自己四个孩子后自己服毒自杀,其夫也在事后不久服毒身亡。此事被媒体披露后,这个家庭的贫困引起人们的广泛关注。导致母亲残杀子女的悲剧的原因,还在调查之中。但这个赤贫的家庭却未得到最低生活保障的救助,是显而易见的事实。此次事件暴露出我国社会救助制度的短板和软肋。

  最低生活保障制度,是我国社会救助最核心的内容。所谓社会救助,是指这样一种制度:在公民因各种原因不能维持最低限度的生活水平时,由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务,使其生活得到基本保障。社会救助制度和社会保险制度,是社会保障制度最重要的组成部分,给人们提供切实的安全网。

  人们或许不知,获得社会救助是我国公民的一项宪法权利。《宪法》第四十五条:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”当年《宪法》表述是“社会救济”,现在则更多地表述为“社会救助”。无论是“社会救济”还是“社会救助”,它都是公民的权利,与这种权利相对应的则是,给公民提供救助是国家或政府(包括社会)的责任和义务。

  为什么说向遇到困难的公民提供救助是政府的责任和义务呢?有两个主要原因。首先,社会救助是一种无对价的无偿服务,是没有市场的,是不可能通过市场有效提供的;而政府存在的主要理由,正在于向社会提供市场不能提供的公共产品克服市场失灵;社会救助是一种市场所无法提供的公共产品,它必须由政府通过税收或者社会通过捐助等方式筹集资金予以提供。第二,给贫弱公民提供社会救助,原因还在于,他们是我们国家的国民,是我们社会的成员,是我们的同胞同类。既然我们生活在同一个国家,同一个社会,就不能对于他们的贫弱痛苦视而不见充耳不闻。如果一个国家不能给自己贫弱的公民提供救助,那么,这些贫弱的公民就没有理由忠实这个国家,他们对国家也就不可能有认同感归属感。

  社会救助和社会保险,是社会保障的两翼。社会保险是对未来风险的预防,而社会救助则是对发生在当下的危难的及时应对。所以,社会救助尤其应该与社会保险做好协调和衔接,发挥托底的作用,保护好每一个生存遭受威胁的人。如果没有社会救助的托底,那些不幸跌落最低生活水平的人,就无法摆脱困境,只能任其自生自灭。

  向贫弱者提供救助,作为政府职责,最早是从英国的济贫法开始实行的,英国五六百年的实践,为社会救助提供了经验和教训,值得我们学习和借鉴。

  西欧历史上,社会对于穷人的救助,本来是有多种渠道的。在基督教博爱教义的影响下,宗教团体曾经是救助贫弱者最大的组织和力量,其他慈善团体,行会组织等也在积极救助贫苦者。但从至少从公元十四五世纪开始,英国政府就努力介入济贫行动,给穷人提供帮助,一些自治城市还征收济贫税,为济贫筹集资金。而1601年《伊丽莎白济贫法》正式规定了政府对于救济穷人的责任。它是欧洲乃至世界上最早出现的国家济贫制度,开辟了现代社会救助制度的先河。《伊丽莎白济贫法》正式确认了政府负有对没有工作能力的贫困者提供帮助,以及保障穷人的最低生活水平等方面的责任和义务。它的原则是,让没有工作能力的人如孤儿,无人赡养的老人和身体残疾的人,得到救济和赡养,让有劳动能力的人得到一份工作,让他们能够以此谋生。救济所需要的资金来自向公众征收的济贫税,而政府公共开支的重点就是济贫开支,如1844年英国公共开支总共699万英镑,而济贫支出占72,69%。

  1834年,英国制定了新的济贫法。新济贫法主要是将旧济贫法的院外救济改为院内济贫,它规定,任何贫民如果要得到救济,必须进入济贫院。进入济贫院的穷人丧失选举权,与家庭隔离。这种救济办法使受救助者付出自由和尊严的代价,因而广受诟病,但新济贫法仍然为一些赤贫者提供了最低生活的保障,正面意义还是大于负面意义。

  英国济贫法的第三次改革,是上世纪的上半世纪。那时候,工人失业问题严重,养老,住房等问题也困扰着英国政府。济贫开支居高不下,政府几乎无力支撑。这种情况下,英国引进了发端于德国的社会保险制度。这样,社会保险就分担了社会救助的一些职能。1948年,英国制定《国民救济法》,取代济贫法,标志着福利国家的建立。福利国家基本实现了“最低原则”和“普遍原则”,即保障全体国民的生活不低于维持生存的最低限度,社会保障惠及全体国民。福利国家的政策超越了济贫法的“救穷”,在从摇篮到坟墓的整个阶段均由国家负责。政府不但为人们的生存托底,而且为人们的发展提供保障。

  与作为福利国家代表的英国比起来,我国的社会救助要落后许多。古代中国虽然也有社会救助,政府也倡导设立义仓或社仓之类对民间灾难进行救助,但是社会救助从来没有被明确为政府的职责。中共建政后初步建立社会救济制度,但重点是临时救灾而非系统的救助,救济工作的实施主体,在城市是单位,在农村是社队,政府并未承担救助的主要职能。作为社会救助最重要内容的低保制度的建立,还不到十年时间,而社会救助至今尚未立法,社会救助的最高规范不过是2014年国务院出台的《社会救助暂行办法》。

  虽然以低保为中心的社会救助制度逐渐建立,是我国社会保障事业的一大进步,但由于刚刚起步,实践中存在很多短板和漏洞。甘肃临夏康乐县自杀身亡的村民所遇到的低保困境,即可一窥端倪。这个几乎赤贫的家庭被认为年人均纯收入超过2300元,失去低保救助的资格。年收入低于2300元也就是每天低于7元钱才有可能得到低保,这个条件无论如何都是非常严苛的。农民既是消费者也是个体生产者,每日7元钱不但包括生活费用,还包括农业生产的必要投资,所以,这个条件使很多非常贫困的农民仍然达不到低保救助的条件。另外,康乐发生悲剧的那个村子里,收入更高的村干部亲属反而能够得到低保,也凸显农村低保在实施中存在严重的公平性问题,村社干部弄虚作假现象普遍。笔者在甘肃临夏州的东乡县有两户扶贫联系户,每次前去该地,总被告状的群众包围,他们所反应的问题,全部集中在低保的分配上。而近日中纪委也通报甘肃和宁夏在低保和扶贫中,村干部违纪现象突出,腐败严重。这些都可作为佐证。

  可以想见,如果低保这样的社会救助制度,不能克服腐败,不能用于最需要救助的人,那么,低保的托底功能就会落空,处于穷难之中的底层公民得到救助的权利,也会落空。
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